嘉宾
王浩中国工程院院士
张建云中国工程院院士
王亦楠国务院发展研究中心研究员
刘颖秋国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员
李原园水利部水利水电规划设计总院副院长
主持人
安天杭中国水利杂志记者
在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，党的十九届五中全会为中国绘就了一幅波澜壮阔的发展新图景。从构建新发展格局到改善人民生活品质，再到推动人与自然和谐共生，都离不开水的有力支撑。反观现实，并不富裕又分布不均的水资源家底，能否承载起国家重大发展战略的历史重任？“空间均衡”“把水资源作为最大的刚性约束”是解决新老水问题、保障国家水安全的重大课题。
不同的角度往往有着不同看法，是约束区域人口与经济发展规模，还是设法增加水资源的供给？该如何理解空间均衡的深刻内涵和核心要义？在落实空间均衡的背景下，又该如何认识并推动调水工程？本刊聚焦“平衡水与发展”话题，约请不同领域专家学者阐发观点、建言献策，希望为决策提供参考，给读者以启迪。
“失衡”的水与发展
中国水利：首先对各位专家参与本次“圆桌对话”表示欢迎和感谢！说到空间均衡，绕不开我国的水资源分布情况。我们先来看两张图，第一张图是长江流域以北地区、黄淮海水资源一级区、京津冀地区的水资源与国土面积、耕地、人口、GDP占比图，第二张是主要用水对象的分布图。我们先请王浩院士和张建云院士对此进行解读。
▲水资源分布图
▲用水对象分布图
王浩：从这几张图可以看出，我国水资源分布南方多、北方少，山区多、平原少，与人口、经济、耕地、能源等经济社会要素布局不相匹配。比如长江流域以北的广大地区，国土面积占全国的64%，人口占46%，耕地面积占60%，GDP总量占44%，但水资源量仅占全国的19%。特别是京津冀所在的海河流域，是我国水资源供需矛盾最为突出的地方。
在水与人口经济布局方面，我国72%的人口和85%的GDP集中在京津冀、长三角、珠三角等19个城市群。在水与能源方面，能源资源分布与区域经济发达程度、水资源分布均呈逆向分布。比如我国煤炭资源西多东少、北丰南贫，90%以上储量集中分布在北方干旱半干旱地区，而水资源较丰富、经济较发达的东南沿海地区则为贫煤区，总体与水资源南多北少的分布相反。在水与粮食方面，水土资源不匹配，西部和东北地区耕地面积占全国的将近60%，耕地质量和农业生产气候条件也较好，但水资源禀赋并不优越，而北方多数粮食产区，地表水资源紧缺，灌溉用水一半以上来自地下水，甚至部分地区大量超采地下水，对区域生态环境产生不利影响。
张建云：据观测资料及模型预测分析，未来我国北方地区水资源衰减态势可能会进一步持续。以年以来水文系列统计，北方地区水资源量占全国水资源量的比例进一步降至16%。随着极端干旱事件的增加，一些传统意义上不缺水的地区也可能面临较大的水资源供给压力。在气候变化背景下，西南、西北等江河源头区冰冻圈水资源涵养能力下降，过去50年青藏高原及其相邻地区的冰川面积退缩了15%，多年冻土面积减少了16%，青藏高原湖泊面积从4万km2增加到近5万km2，这些变化正引起“亚洲水塔”的失衡，对我国水资源将产生深远影响。
另一个不可忽视的问题是城镇化对水资源的压力。20世纪80年代初，全国人口城镇化率仅30%，年已达到60.6%。随着城镇化水平不断提升，人口和经济要素进一步向城市集聚，城市群特别是中心城市的水资源保障问题将日益突出。因此，在未来可预见的一个较长时期内，我国水资源分布与经济社会布局不相匹配这一情况仍将持续，甚至朝不利方面发展，这无疑使我国水安全保障面临长期挑战。
▲“亚洲水塔”
中国水利：我们注意到，王亦楠教授曾发表过一个观点，“我国最为‘干渴’的地区并非是沙漠广布的西北，而是华北平原。”王教授，能否给我们解释一下这句话？
王亦楠：我国水资源分布与经济社会布局之间极不匹配，甚至严重错位。华北平原人口密集、经济发达，是我国水资源最短缺、水资源与发展之间矛盾最尖锐的地区。以人均水资源量来计算，我国最为“干渴”的地区不是西北，而是华北平原。其中，京津冀地区的人均水资源量比以色列还要低得多。
我们需要清醒认识到，我国作为人口最多的发展中国家，实现社会主义现代化、保障粮食安全和建设生态文明，都需要面对非常严峻的“水挑战”。“唯一能阻挡中国奇迹的就是水，缺水会产生严重的政治经济后果”这是国外一些研究机构的看法，值得我们重视。
中国水利：如何看待我国目前的区域水资源短缺问题？
刘颖秋：除了水资源本身条件之外，通过分析不难发现，我国一些地区缺水是由于产业结构和发展布局不合理、用水定额管控不力、用水浪费等，使区域需水量、用水量大幅度增长，导致水资源超载、水环境超载，出现水安全保障“短板”。
李原园：我国是世界上中低纬度降水和河川径流年内集中程度高、年际变化较大的国家之一。大部分地区降水和水资源的年内分配不均，全年降水量、河川径流量的60%～80%集中在汛期，特别是大水年份降水和河川径流更为集中。北方地区水资源的年内集中程度更高，一些地区年径流往往由几次甚至一次降水过程形成。同时，我国降水和径流的年际变化十分显著，南方地区最大和最小年降水量一般相差2～4倍，北方地区一般相差3～6倍，而河川径流量最大和最小年份可相差10～15倍以上，部分地区超过了20倍。水资源量显著的年际变化以及年内高度集中的特点，导致天然来水过程与用水需水过程不相匹配，很多地区出现旱涝急转，给水资源的开发利用和生态保护带来较大难度。
▲漫画“地下水超采”
空间均衡，怎么看？怎么办？
中国水利：不难看出，我国水资源分布与人口经济布局极不匹配，这一问题已成为经济社会高质量发展的制约因素。早在年，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，明确“空间均衡”要坚持人口经济与资源环境相均衡，请谈谈对“空间均衡”的理解。
王浩：在水资源领域，“空间均衡”就是实现水资源与人口经济社会发展相均衡，核心就是要坚持“以水定需”，根据可开发利用的水资源量，合理确定经济社会发展结构和规模。一方面提出城市建设、人口集聚、土地开发、产业发展顶层设计的约束控制指导线，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化，确保经济社会发展不超出水资源水生态水环境的承载能力；另一方面，也要保障刚性需求，确保城市群发展、粮食安全、能源安全等国家和区域发展的重大战略，在充分节水的前提下，兴建必要的水利工程，加强水资源的优化配置和科学调度，满足经济社会发展的刚性合理需求。
张建云：首先，“空间均衡”是多维度、多要素和多目标的平衡。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，还是历史文化的重要载体，具备生态、经济和文化资源和要素的综合价值。因此，“空间均衡”并不是单纯地进行水资源要素在空间上的调节分配，而是以良性健康的水循环为纽带，综合考虑水量、水质、水域和水生态等，推进山水林田湖草生命共同体的统筹治理，实现水资源与人口、经济要素以及其他自然资源、生态环境要素的优化配置，和谐共生。
其次，“空间均衡”要推动水资源在全国、流域、区域以及城乡等不同层次的均衡。全国尺度，要优化水资源利用与保护总体布局，强化跨流域跨区域水资源统一调配，实现东中西部、南北方以及不同类型国土空间之间的均衡发展，有效支撑重大国家战略；流域层次，要遵循水循环基本规律，实现上下游、左右岸以及水域与陆域的均衡发展；区域层次，要以水资源承载力为刚性约束，优化经济社会发展规模、结构和布局，实现不同区域的均衡发展；城乡层次，既要充分保障城市核心区水安全，又要因地制宜推进城乡涉水基本公共服务均等化，实现城市与乡村之间的均衡协调发展。
最后，“空间均衡”是双向动态平衡而非单向静态的平衡。“空间均衡”取决于区域水资源承载力与压力之间的相互关系。从非均衡状态到均衡状态有两种基本实现路径：一是通过需求侧管理，控制经济社会规模，调整发展布局、结构和方式，降低水资源承载压力；二是通过供给侧优化，调整水资源的时空分布，提升各种可利用水源的调配与集约利用水平，从而提升水资源的承载能力。应根据实际情况将两种路径的各种具体措施合理结合，以实现空间均衡。
▲引滦入津
李原园：“空间均衡”需要把握三点核心要义：一是坚持以水而定、量水而行。水资源开发利用要尊重自然规律和生态规律，首先在保护生态的前提下搞清楚有哪些水可以用，开发利用的上限是多少，根据可开发利用的水资源量，严格控制取用水总量、强度和分布，即合理确定水资源承载能力。二是发挥水资源的最大刚性约束作用。必须根据水资源承载能力，合理确定经济社会发展的布局、结构和规模，将人类开发活动限制在资源环境承载能力范围内，人口规模、产业结构、经济增长速度不能超出水土资源承载能力和环境容量，做到人与自然和谐，天人合一。三是要促进人口经济和资源环境相适应。水资源要取之有时、用之有度，按照空间均衡的要求优化配置水资源格局。根据主体功能区定位，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。
概括来讲，“空间均衡”是在加强生态空间、生态系统完整、生态功能协调和水资源可持续利用的前提下，尊重自然规律、生态规律和经济规律，根据水平衡关系科学确定可利用水资源量上限，尊重经济规律和社会规律，以水而定、量水而行，把水资源作为最大刚性约束，根据经济社会高质量发展和生态文明建设的要求，合理配置水资源，提高水资源利用效率和效益，促进水资源与经济社会、生态环境相均衡。
▲红旗渠水绕太行
中国水利：从专家们的解读中可以看出，“空间均衡”已跨出传统水利行业及工程领域，是一个与政治、经济、社会、生态各方面高度相关的综合概念。我想请教长期从事宏观经济研究，并且在水资源领域也有着丰富经验的刘颖秋教授，您是如何理解“空间均衡”的？
刘颖秋：我从区域层面谈谈对空间均衡的认识。“空间均衡”是“十六字”治水思路的重要组成部分。“十六字”治水思路具有较强的针对性和导向性，核心目标就是保障国家水安全。保障国家水安全，必须全国各区域首先实现水安全，而且各区域水安全保障程度要做到基本均衡，这是我国经济社会平稳均衡发展、实现中华民族伟大复兴的客观需要。所以，我理解“空间均衡”是要求我国各区域的水安全保障程度在国土空间上要实现基本均衡。
实现水安全保障程度的“空间均衡”，应着力解决一些区域存在的水安全保障“短板”问题。首先要分析区域水安全保障“短板”产生的原因，“对症施策”才能取得事半功倍的效果。由于不同区域的地理环境、气候、自然资源赋存条件、水资源承载能力、经济社会发展水平和布局等千差万别，影响区域水安全保障程度的因素十分复杂，而且一些因素又相互交织，相互影响，不断变化，导致区域水安全保障程度的动态变化，如一些区域水安全保障程度随经济社会发展，呈明显下降趋势。通过深入分析可以看出，虽然导致区域水安全“短板”的主导因素不尽相同，但都是区域经济社会与自然资源、生态环境发展失衡造成的。因此补水安全“短板”，应坚持区域发展与资源、环境相协调的基本原则，突出重点、分类指导，因地制宜、一地一策。
中国水利：谈到空间均衡，“水资源承载力”是一个绕不开的话题。我们注意到，前不久张建云院士提出的“如何优化变化环境下我国水资源承载力，实现健康的区域水平衡状态”，入选了中国科协年十大前沿科学问题。张院士，请您介绍一下这个选题的主要观点。
张建云：这次各行业学会一共推荐了个题目，在全国范围开展网络投票，投票完成后，中国科协又组织了几十位院士和专家评议，最后我们的题目作为十大题目之一入选，这是多年来水利行业第一次也是唯一一次入选的题目，也说明空间均衡不仅有着重要的战略意义，还有着重要的科学价值。
当时提出这个选题的时候，还有专家质疑，说“优化变化环境下我国水资源承载力”是个伪命题，认为水资源承载力是有天花板的、是有一个固定值的。我的观点是水资源承载力肯定是动态的。气候地理、生态环境和经济社会条件不断演化，水资源开发利用和节约保护方式也不断变化，人类和自然的发展要求也不是一成不变的，水资源承载力与压力均是动态的，两者之间的均衡状态也将随之发生变动，需要动态适应以实现新的空间均衡。因此，一定要用发展的、动态的观点认识空间均衡。
▲佛子岭水库
以水定需，是减“需”，还是加“水”？
中国水利：看来，要实现人口经济与资源环境均衡，还需要供需两侧共同发力，既要在需求侧科学布局、加强水资源监管，抑制不合理用水需求，也要在供给侧科学合理开发、配置水资源,支撑经济社会高质量发展。年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，“把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”。请谈谈对“发挥水资源最大刚性约束作用”的理解和建议。
张建云：过去几十年，我国解决水资源供需不平衡的主导思想是根据经济社会发展用水需求尽可能增加供给，事实证明，这种模式导致水资源的过度开发和粗放利用，往往造成新的用水矛盾，也是不可持续的。因此要转变思路，强化水资源的约束作用。
当前我国正在构建国土空间规划体系，在国土空间规划中一定要考虑各流域各区域水资源的承载能力，以此谋划经济发展规模、产业布局等。同时要加强水资源监控，建立水资源承载能力监测评价及预警体系，某个地区一旦用水量超过承载能力，要能通过预警提前干预。此外，要把节水型社会建设放在突出重要的位置，持续推进节水型生产和生活方式，健全水资源控制指标体系，推动建立国家水资源督察制度，建立完善用水总量和强度双控责任追究制，加快解决结构性、效率性缺水问题，创新发展高效节水科技，大力推进非常规水源开发利用并纳入水资源统一配置。
▲山东省莒县长远小流域综合治理/马良
李原园：发挥水资源最大刚性约束作用，首先要确定两个基础：一个是水资源承载能力，即一个流域、一个区域到底有多少水可以用；另一个是用水定额标准，各行业用水定额标准控制到多少合适。确定了这两个基础，才能建立水资源刚性约束机制。在此基础上提三点建议：
一是强化源头管控。加快出台《规划水资源论证管理办法》，把“以水定需”有关要求纳入国民经济和社会发展规划、城市及产业发展等规划，把水资源刚性约束的目标列为约束性指标，严格开展规划水资源论证工作，切实从源头上实施水资源管控，促进经济社会发展布局、产业结构以及生态建设与水资源承载能力相适应。
二是严格过程管控。建立取水许可台账，完善取水许可审批权限和程序。实施全过程全覆盖取用水监控，以现有水量监控系统为基础，延伸扩展到支流及地下水，形成干支流、地表地下协同统一的监测网络。建立水资源承载能力监测预警机制，对于超载区进行预警，实行新增取用水的限批。制定产业准入负面清单，严禁列入负面清单内的项目和不符合节水评价标准的项目取用水，切实抑制不合理的用水需求。
三是实施事后管控。加强监督考核、事后纠偏，以水资源承载状况评价、取用水监测、主要断面生态下泄流量的监测、地下水水位监测为抓手，加强水资源监管和考核，将结果纳入最严格水资源管理制度考核。
中国水利：王院士，您提到空间均衡的核心是“以水定需”。我们也注意到，今年8月，全国政协召开双周协商座谈会，围绕推动落实“以水定需”协商议政，您作为专家学者也参加了这次座谈会。在落实“以水定需”方面，您有哪些建议？
王浩：“以水定需”是我国治水理念的重大变革。落实“以水定需”，也体现了节水优先的原则，首先要搞清楚有多少水可以利用，哪些水可以利用；进而搞清楚发展对水的需求是什么，哪些是合理的需求和刚性的需求，要予以保证，哪些是不合理的需求，要予以遏制。
落实“以水定需”具体包括规范顶层设计、搞好规划水资源论证，推广普及先进节水技术，科学合理制定节水标准，充分发挥水价的经济杠杆作用，强化节水计量监测，加大节水宣传教育力度等六个层面。再具体说，比如节水标准制定，要处理好三个关系：一是国家标准与地方标准的关系。全国层面要有统一导向，不断地向更高节水水平推进，但我国幅员辽阔，不同地区气候条件不同，就说生活用水定额方面，广东和黑龙江，广东天气热，一天洗三次澡，黑龙江三天洗一次澡，这个情况不一样，所以需要制定地方标准。二是强制性标准与引导性标准的关系。现有标准多为引导性标准，或者叫软标准，强制性的标准相对较少，需要加强强制性，作为用水户的义务来履行。三是环节性节水定额与全产业链节水定额的关系。总之，标准定得妥当、定得先进，措施才能真正落地。
▲节水宣传进校园/索向鲁
中国水利：我们也